Los procesos de descentralización, por ser procesos son muy
dinámicos, los avances y retrocesos son su signo, como en toda
puja por el poder. Los niveles de gobiernos descentralizados exigen
más atribuciones, competencias y recursos mientras que los
Gobiernos Nacionales en la generalidad de los casos regulan gradualmente
el proceso de dichas transferencias. Muchos conflictos encuentran
su explicación local o regional y a veces nacional en dicha
puja política.
El actual proceso de descentralización en el Perú desde
el punto de vista de la constitución de Gobiernos Regionales
autónomos y de la elección de las autoridades regionales
es reciente, esta en sus inicios, tiene menos de cinco años
y sólo una vez (hace menos de un año) han sido renovadas
sus autoridades. Desde la perspectiva de la elección de las
autoridades municipales el proceso está consolidado, llevamos
27 años eligiendo Alcaldes y Regidores en 9 elecciones generales
consecutivas. Y, siempre, debe apreciarse que cada proceso electoral,
nacional, regional o local redefine el ejercicio del poder político
en el país.
En el Perú, desde la elección de las autoridades municipales
de los 80 hemos tenido redefiniciones del mapa político en
cada elección nacional o municipal y desde el 2002 esa redefinición
en el país se da también en el ámbito departamental
a través de las elecciones regionales (2002 y 2006). En las
elecciones cambia el mapa político nacional, regional o local
según se trate de las elecciones que se realicen.
1. Los mil rostros del poder político regional y local en el
Perú
A la luz de los dos últimos procesos electorales se puede ver
claramente la redefinición del mapa político del país,
los resultados electorales de un proceso a otro cambian radicalmente
a pesar del poco tiempo trascurrido, en apenas medio año aproximadamente
los rostros de quienes ejercen el poder político a cambiado
radicalmente. Por ejemplo: el APRA, el partido político más
antiguo del país y que hoy se encuentra en el ejercicio del
Gobierno Nacional y sin duda alguna el partido político de
mayor y mejor organización nacional, durante el 2006 sólo
pudo elegir 2 Presidentes Regionales (Piura y La Libertad), 17 alcaldes
provinciales y 231 alcaldes distritales; UPP-PNP la primera fuerza
electoral del 2006 hoy dividida sólo logró 1 Presidente
Regional (Cusco), 14 alcaldes provinciales como UPP y 10 alcaldes
como PNP; 122 alcaldes distritales como UPP y 70 como PNP; y UN la
tercera fuerza política nacional no tiene ningún Presidente
Regional, sólo 4 alcaldes distritales y 60 distritales.
Durante las elecciones generales de abril del 2006 para elegir al
Presidente y al Congreso de la República, a la luz de los resultados
electorales, los grandes movimientos fueron UPP-PNP, APRA, UN, AF,
AP y sobrepasaron la valla electoral RN y PP. La mayoría de
ellos son agrupaciones políticas de la década pasada
salvo el APRA y AP. Esas agrupaciones políticas, prácticamente
desaparecieron del escenario político regional medio año
después:
• En el nivel regional fueron electos movimientos regionales
en 67% (16) y en 25% (6) fueron electos representantes de partidos
políticos; el 3% restante correspondió a alianzas electorales.
• En el nivel municipal provincial ganaron las elecciones los
diferentes partidos políticos en 45% (88), correspondió
a los movimientos regionales el 38% (74), a las organizaciones locales
el 8% (15) y el 9% (18) a alianzas electorales.
• En el nivel distrital ganaron los partidos políticos
en el 51% (839) de distritos, los movimientos regionales en 29% (463),
las organizaciones provinciales en 7% (108), las organizaciones distritales
en 50 (3%) y las alianzas electorales en 10% (155).
Dichas cifras evidencian una enorme dispersión electoral a
nivel regional puesto que dos tercios de autoridades son de movimientos
regionales y a nivel provincial y distrital alrededor de la mitad
provienen de movimientos regionales, provinciales y distritales.
Por otro lado, en relación a las autoridades electas por partidos
políticos es conveniente hacer algunas precisiones: i) La cifra
agregada de los partidos debe dividirse en varias agrupaciones políticas.
ii) Las autoridades electas dentro de los partidos en una gran cantidad
son invitados y no son militantes de los mismos y iii) La presencia
de los partidos políticos a nivel regional y local generalmente
es electoral, reduciéndose al mínimo su presencia fuera
de las elecciones.
En realidad una mirada limpia del panorama o escenario político
nacional desde el punto de vista de las autoridades políticas
comprueba la existencia de miles de rostros políticos en el
“interior” del país, los cuales, por lo general,
son esencialmente diferentes al rostro político más
homogéneo que nos deja una elección nacional presidencial
y/o congresal. Ese panorama del ejercicio del poder político
en el país resalta claramente lo complicada que puede ser la
negociación política nacional; son demasiadas las autoridades
y tendencias, las reivindicaciones e intereses para recuperar e integrar
en una visión de desarrollo del país, de la región
y de la localidad.
2. La fragilidad de ejercicio del poder político regional y
local
Esos miles de rostros políticos, obviamente, tienen nombre
político y personal propio. El peso de su nombre tiene una
relación directa y proporcional con la fortaleza interna de
su organización política, la capacidad de representación
y arraigo de la autoridad y su organización, el conocimiento
y experiencia en gestión gubernamental y la articulación
con los actores económicos y sociales de su comunidad.
El nombre político lo dan sus propias agrupaciones regionales
o locales que en la mayoría de los casos son organizaciones
débiles articuladas en mérito al peso personal del líder
de dicha agrupación. La gran mayoría de autoridades
regionales y locales han sido electas con menos del 50% de votos.
Nuevamente, una mirada limpia del panorama político regional
y local en el país evidencia que el ejercicio del poder político
en los departamentos, provincias y distritos se encuentra disperso
en “personalidades” (caudillos dicen otros), más
que de agrupaciones políticas solidamente arraigadas en su
respectivo ámbito territorial.
Si la dispersión política debilita el ejercicio del
poder político en el país a nivel nacional, regional
y local, la fragilidad de la representación de las autoridades
regionales y locales impacta mucho más. La abundancia de rostros
políticos regionales y locales, en lugar de beneficiar, perjudica
la negociación política nacional, regional y local.
Debe tomarse en consideración también que esta diversidad
y fragilidad del multifacético ejercicio del poder regional
y local en el Perú se agrava más cuando las autoridades
de todos los niveles de gobierno carecen generalmente de experiencia
y conocimiento para la gestión gubernamental. En este aspecto,
es de resaltar que en los 25 Gobiernos Regionales sólo 10 consejeros
fueron reelectos de un total de 228 y sólo dos Presidentes
Regionales lograron dicha reelección: Yehude Simon en Lambayeque
con su Partido Regional y Cesar Trelles del APRA.
Lamentablemente el rostro multifacético del ejercicio del poder
regional y local se complica y debilita con autoridades cuya agrupación
política esta en formación o no es sólida, ellas
y su organización tienen poco arraigo y representación
y, adolecen de conocimiento y experiencia para la gestión gubernamental.
Lo positivo de la diversificación política regional
y local debido a la debilidad y fragilidad de las estructuras políticas
nacionales encuentra sus límites en la casi nula articulación
que permita reconstruir una visión regional y nacional.
En el escenario de un frágil ejercicio del poder político
regional y local se inscribe además la carencia de planes,
programas y proyectos de gestión gubernamental. Las propuestas
de campaña por lo general genéricas aún no son
implementadas o a los pocos meses han sido descartadas por su inviabilidad.
Es decir, tenemos autoridades regionales y locales que además
de tener una frágil cuota de poder político carecen
de una visión y planes de mediano y largo plazo que orienten
el desarrollo regional o local y de instrumentos de gestión
que justamente impulsen y concreten mediante programas y proyectos
dichos planes de desarrollo. Ejercer el poder político sin
horizonte y sin instrumentos concretos de gestión obviamente
genera las condiciones para desperdiciar oportunidades que impulsen
el desarrollo.
Al no existir horizonte ni instrumentos de gestión es nulo
o poco lo que se puede aspirar como procesos de articulación
del poder político regional y local con otras expresiones de
poder a nivel departamental, provincial o distrital sea a nivel económico
y/o social. En la generalidad de los casos es pobre la articulación
de las autoridades con los empresarios regionales y locales sea a
nivel gremial (Cámaras de Comercio e Industria) o nivel individual.
También es pobre su articulación con los Colegios Profesionales,
Universidades, Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza,
gremios y organizaciones sociales. Es una muestra más que suficiente
el casi nulo funcionamiento de los Consejos de Coordinación
Regional y de los Consejos de Coordinación Local que existen
como órganos de concertación por mandato constitucional
en los gobiernos regionales y locales. Es decir existen para cumplir
la ley, pero no funcionan realmente.
Esa situación explica algunas veces que las autoridades regionales
y locales se vean rebasadas por movimientos regionales y locales con
reivindicaciones muy concretas. Los gremios empresariales y sociales
los superan constantemente y prefieren negociar directamente con las
autoridades nacionales en Lima o convocándolas incluso a su
propia localidad. La dispersión del poder regional y local
entonces es mucho mayor. A los miles de rostros que ejerce en el poder
político hay que sumar los miles de rostros de los actores
que expresan y ejercen regional o localmente el poder económico
y el poder social.
3. La necesaria y urgente necesidad de articular el poder regional
y local.
En un contexto caracterizado por la fragilidad y dispersión
del poder regional y local a nivel político, económico
y social urge la creación y constitución de espacios
institucionales que procuren una mayor articulación, concertación
e integración de las diferentes expresiones del poder regional
y local dentro del departamento, provincia o distrito y entre los
diferentes niveles de gobierno existentes en el país.
El fortalecimiento de las autoridades y gobiernos en el ejercicio
del poder regional o local supone la optimización de los Consejos
de Coordinación Regional o Local mediante la concertación
de dichas autoridades con los actores económicos, sociales
y políticos de su comunidad. En este aspecto también
son importantes los esfuerzos por promover la mancomunidad municipal
y la creación de las Asociaciones de Municipalidades Departamentales,
Provinciales y/o de cuencas hidrográficas, corredores económicos
o circuitos turísticos.
También supone mejorar el establecimiento de mecanismos de
coordinación y concertación entre los diferentes niveles
descentralizados de gobierno con el Gobierno Nacional. Ante la equivocada
desactivación del Consejo Nacional de Descentralización
y su reemplazo por una instancia de tercer rango dentro de la PCM
es una buena decisión, aun cuando no suple al CND, la constitución
de la Asamblea de Presidentes Regionales. También sería
buena y oportuna una real reactivación de la AMPE que hoy no
se advierte su existencia.
La constitución de mecanismos institucionales de articulación,
coordinación e integración regional y local permite
optimizar el adecuado ejercicio del poder regional y local y reemplaza
considerablemente la falta de articulación local, regional
o nacional de la que adolecen. No es mala la existencia de miles de
rostros en el ejercicio del poder regional y local; complica y hace
compleja su articulación desde la perspectiva del fortalecimiento
democrático y la promoción del desarrollo nacional.
Los miles de rostros del poder regional y local son una enorme oportunidad
para la redefinición de la estructura del Estado y las mejoras
en los sistema políticos de representación.
Todo proceso de descentralización, bien encaminado, además
de propiciar el desarrollo del país es un instrumento de democratización
de los Estados. La triangulación de esta triple D: Descentralización,
Democracia y Desarrollo, constituye un claro instrumento de redistribución
del poder generalmente concentrado en la capital. Esa triangulación
es todavía la agenda pendiente del Perú y una urgente
tarea de todos los peruanos. |
