A comienzos de los 80’s América Latina da inicio e impulso
a la reinstauración de gobiernos democráticos como en
Argentina (1983), Brasil (1985), Perú (1980), Bolivia (1985),
Honduras (1982), Paraguay (1991) y Chile (1990). Pero es a partir
de la década de los 90’s, que se da inicio e impulso
a una serie de programas y reformas estructurales, en el que se destacan
el avance de los procesos por descentralizar y fortalecer la democracia,
colocando en el centro de atención al Estado, hacia la búsqueda
de una mejor asignación de responsabilidades y recursos que
promuevan una eficaz prestación de los servicios, especialmente
sociales. Los resultados y avances han variado diferenciadamente en
cada uno de los países de acuerdo al grado y la intencionalidad
de las políticas económicas y de la reforma del Estado.
Esta nueva tendencia ha ido cambiando como producto del nuevo contexto
mundial de apertura para dar paso hacia una participación de
la ciudadanía en el gobierno y en la mejora de la desigual
condición económica, social y política –
recurrente en los países de la región – para hacer
que los gobiernos latinoamericanos sean verdaderamente democráticos,
eficientes, justos y equitativos. Desde 1983 se dio inicio a los intentos
de descentralización en la región; con avances, enfoques
y resultados diferentes en cada uno de los países, variando
desde los sistemas federalistas (Argentina, México, Brasil),
sistemas unitarios (Bolivia, Chile, Colombia y Perú), variando
en cada uno de estos, la gradualidad, la desconcentración y
la autonomía hacia las instancias subnacionales.
Sin embargo, la historia reciente nos demuestra que fueron nuevamente
frustraciones ya que sólo fue buena intención de los
gobernantes y el gran fracaso por las políticas aplicadas.
En el caso peruano, una constante que se repite en la historia de
los intentos por descentralizar, fue la falta de voluntad política
para aplicarlos, asociado al centralismo capitalino, la inexistencia
de un manejo técnico y planificado y una constante improvisación
de las políticas y también de sus gobernantes. Igualmente
múltiples han sido los intentos por querer aliviar el centralismo
desde diferentes formas y maneras. En este resumido informe, realizaremos
una breve reseña histórica de los últimos 20
años de estos intentos por descentralizar nuestro país.
Tal vez uno de los importantes avances por desarrollar los departamentos
se dio durante el segundo período de gobierno del arquitecto
Belaunde (1980-1985), con el restablecimiento de las Corporaciones
Departamentales de Desarrollo – CORDES creadas durante el gobierno
de Oscar R. Benavides (1963-1968), y que fueron desactivas por la
dictadura militar de Velasco Alvarado. En periodo de gobierno de Acción
Popular se logró convertir a las CORDES en organismo desconcentrados
de desarrollo, con autonomía económica y de decisión
en los departamentos, lográndose importantes obras de alcance
nacional, departamental y local como de infraestructura vial, habitacional,
educativa, social, económica y productiva que hasta la fecha
perduran. A nivel de las localidades más deprimidas del país,
se dio impulso de manera destacable al programa de Cooperación
Popular – COOPOP, creadas durante este gobierno, con participación
activa de la población local, dotando a los sectores más
pobres de la infraestructura básica y elemental.
Asimismo en el Perú, se han dado intentos inconclusos e inaplicables
por descentralizar y regionalizar, dentro de los más recientes
tenemos inconclusos e inaplicables por descentralizar y regionalizar,
dentro de los más recientes tenemos al primer gobierno de García
(1985-1990) y la frustrada por Fujimori. La historia peruana nos señala
que en 1990 existían 11 gobiernos regionales (sin definición
de Lima y Callao como regiones) con integración artificial
y forzada entre departamentos como San Martín y la Libertad,
sin vinculo económico. Esta regionalización no fue un
programa político de la gestión de García, sino
más bien fue el mandato Constitucional de Regionalización
aprobada en 1984.
El intento por regionalizar el país por el primer gobierno
aprista comenzó demasiado tarde, casi al finalizar su mandato.
El fallecido investigador en temas de descentralización, Pedro
Planas [1] señala que si García
hubiese acogido el proceso descentralista en 1985, se habría
podido consolidar los gobiernos regionales y no hubiese sido disuelto
tan fácilmente en 1992. En su corta duración de los
gobiernos regionales (1989-1992), estas fueron percibidas por la población
como instancias excesivamente burocráticas – más
burocráticas que el gobierno central -, uso inadecuado de los
recursos de la región, primacía de orden político
que del criterio técnico, baja institucionalidad, falta de
transparencia de los fondos públicos y una inoperancia e ineficiencia
del asambleismo regional, referida hacia una exagerada representación
de organizaciones sociales, económicas y políticas en
el gobierno regional – todo ello, precipitó para que
los gobiernos regionales perdieran credibilidad frente a la ciudadanía,
con pésimos resultados en la gestión pública.
Los resultados por regionalizar el país de manera apresurada
durante el primer gobierno aprista conllevaron la confrontación
y tensiones a nivel interregional, agravadas aún más
por la profunda crisis económica e improcedente modelo económico
y la convulsión social interna del terrorismo, sufrido durante
esa época. Este corto proceso, culminó privilegiando
el debate y las preocupaciones sobre la nueva demarcación y
los nuevos mapas regionales, mientras que los temas fundamentales
de la descentralización como la promoción económica,
productiva, el desarrollo de capacidades humanas e institucionales
fueron completamente dejadas de lado. Los exiguos recursos destinados
a las regiones eran destinados principalmente a gastos corrientes
90% y el restante era malgastado en obras de menor envergadura e intrascendencia
para el desarrollo de estas localidades. La regionalización
resultó siendo una pieza de rompecabezas que no encajaba en
el conjunto y en la gobernabilidad, la forma y la manera como había
sido concebida respondía a un escenario alejado del contexto
internacional [2].
Para 1990, todas las instituciones públicas del país
habían perdido credibilidad ante la opinión pública
por la pésima gestión aprista, agravada aún más
por la grave crisis económica y la convulsión social
en el que había dejado la gestión. El 5 de abril de
1992, el gobierno de Fujimori, apoyado por las fuerzas armadas y una
abrumadora mayoría de la población, dio el autogolpe
instaurándose así el gobierno autoritario e híper
centralista por más de una década, llegando a la extinción
y posterior desaparición de los gobiernos regionales. En Mayo
de 1992 se crea el Ministerio de la Presidencia a la que posteriormente
son incorporados los Consejos Transitorios de Administración
Regional – CTARs con una clara dependencia económica
y política del gobierno central. En 1993 es promulgada la nueva
constitución en la que hace referencia a la descentralización,
fortaleciéndose de este modo los 23 CTAR con excepción
de Lima y Callao, a quienes posteriormente se crearon sus propios
organismos, la Corporación de Desarrollo de Lima y Callao (Cordelica),
y que más adelante se separaron, conformándose así
los 25 CTARs.
La constitución de los CTARs [3]
, muestra una neta dependencia del poder ejecutivo y los configuran
como organismos desconcentrados del gobierno nacional y no como gobiernos
regionales. Contrariamente, a pesar de haber sido reconocida por la
constitución de 1993 la autonomía política de
las regiones, el Estado restringió sus funciones a las solas
acciones de coordinaciones y de ejecución de los planes y programas
socioeconómicos regionales. Otro ejemplo del centralismo del
gobierno de Fujimori, fue el manejo del presupuesto público;
el gobierno central tenía el manejo y control del 95%, concentrado
principalmente en el Súper Ministerio de la Presidencia, que
tenía el 20% del presupuesto de la República (AMPE,
1999); sólo el 5% del presupuesto eran destinados hacia los
gobiernos locales, en comparación del resto de países
de la región que en promedio destinaban hacia las instancias
subnacionales entre el 10 y 15% de su presupuesto [4]
.
Los principales problemas que caracterizaron a los CTARs a largo de
su existencia (1992-2002), estuvieron referidos principalmente a los
aspectos de organización, gestión y manejo de recursos.
Por ejemplo la estructura orgánica administrativa de los CTARs,
generalmente muy compleja, no fueron concordantes con sus funciones
asignadas. Fueron evidentes los propósitos clientelistas y
electorales que primaron, de injerencia y duplicidad de competencias
y funciones con los gobiernos locales. En lo referente al manejo de
programas y proyectos ejecutados por los CTARs, esta respondían
principalmente a dar solución a problemas de corte coyuntural,
de corto plazo y de impacto local, desarticulados con las actividades
de los diferentes sectores y gobiernos locales, en muchos casos se
han desarrollado una duplicidad de inversiones y acciones. Las inversiones
públicas del gobierno de Fujimori destinadas a los CTARs estuvieron
centralizadas principalmente en las sedes regionales y la utilización
de los fondos públicos para fines políticos y partidarios
caracterizaron a estos.
Respecto al personal de los CTARs [5]
, se pueden precisar la falta de capacitación y baja calificación
del personal, los funcionarios y personal de confianza presentan una
rápida rotación de sus funciones, por la fuerte dependencia
de los cambios a nivel central, lo que impidió contar con la
continuidad de los planes y programas. Otra característica
está referida a la excesiva cantidad de personal acorde a sus
reales necesidades, y la falta de criterios de evaluación en
el desempeño funcional. El mayor porcentaje del gasto de los
CTARs estuvo destinado a los gastos corrientes, 74.0% de los gastos
de los CTARs fueron destinados al pago de personal; sólo el
8.6% fue destinado a los gastos de inversión. En lo referente
a la transparencia de la información pública, los Consejos
Transitorios nunca dieron información de su gestión
a la ciudadanía y al resto de las instituciones.
[1]
En “Manual del Buen Descentralista” Pedro Planas Silva.
Página 84.
[2] En “Urgencia Descentralista” Carlos Barrenechea
L. ESAN-USAID, 1998.
[3] Johnny Zas Friz Burga. “La descentralización ficticia:
Perú 1821-1998” Universidad del Pacifico. CIUP, 1998.
página 271.
[4] “La descentralización de la educación y la
salud: Un análisis comparativo de la experiencia Latinoamericana”.
CEPAL, 1998.
[5] “Plan Nacional de Capacitación para el fortalecimiento
de los Gobiernos Regionales y Locales” Ministerio de la Presidencia.
Secretaria Técnica de Descentralización, 2002. Página
30-32. |
